我國(guó)“十三五”規(guī)劃指出：“加快進(jìn)一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，采取特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等政府和社會(huì)合作模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)”。隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，長(zhǎng)期由政府投資建設(shè)的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。為彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，引入PPP模式，實(shí)施公私部門項(xiàng)目合作是解決此難題的有效途徑，也是深化改革、轉(zhuǎn)變政府職能的一條必由之路。臨汾市政府積極落實(shí)中央、省投融資決策部署，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，強(qiáng)化推介PPP模式，取得明顯成效。本文就臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展、困難和對(duì)策進(jìn)行分析研究，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。

   一、PPP的有關(guān)概述

   PPP的有關(guān)概述包括概念、特征、流程、模式和歷程等。

   （一）PPP的概念。早在20世紀(jì)60年代，法國(guó)就以私人部門特許經(jīng)營(yíng)的方式進(jìn)行了水務(wù)工程的實(shí)施。此后，PPP模式經(jīng)歷了在不同國(guó)家不同方向的演進(jìn)，PPP成為一個(gè)動(dòng)態(tài)、演變的概念范疇，尚沒(méi)有一個(gè)公認(rèn)的定義。主要國(guó)家、國(guó)際組織和我國(guó)許多學(xué)者對(duì)PPP均有不同的解讀。聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署定義，PPP是指政府、營(yíng)利性企業(yè)和非營(yíng)利性組織基于某個(gè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式，合作各方共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)，可以達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更有利的結(jié)果；歐盟定義，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項(xiàng)目或服務(wù)；國(guó)資委采購(gòu)與PPP研究中心副主任兼中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)特邀研究員呂漢陽(yáng)認(rèn)為，PPP是指公共部門（單位）通過(guò)與私有部門（單位）建立合作關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的一種方式。歸納總結(jié)以上不同的解釋，筆者認(rèn)為PPP即英文Public-Private-Partnership的字母縮寫，通常譯為“公共私營(yíng)合作制”，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系。 

   （二）PPP的特征和優(yōu)點(diǎn)。PPP是一種公私雙方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資和管理模式。政府部門通過(guò)政府采購(gòu)形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營(yíng)。政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)?yè)Q取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)。因此，PPP具有三大特征，一是伙伴關(guān)系。即政府部門與私營(yíng)公司形成目標(biāo)一致，以最少的資源，實(shí)現(xiàn)最多最好的產(chǎn)品或服務(wù)的供給的合作伙伴；二是共享利益。公私合作雙方利益共享，但不是簡(jiǎn)單的分享利潤(rùn)，還需控制私營(yíng)部門參與公益性項(xiàng)目，發(fā)生高額利潤(rùn)；三是分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP模式下，由私營(yíng)公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資，有可能增加項(xiàng)目的資本金數(shù)量，進(jìn)而降低較高的資產(chǎn)負(fù)債率，而且不但能節(jié)省政府的投資，還可以將項(xiàng)目的一部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)公司，從而減輕政府的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府部門盡可能承擔(dān)自有優(yōu)勢(shì)方面的伴生風(fēng)險(xiǎn)，而讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。

   PPP模式使政府部門和民營(yíng)企業(yè)能夠充分利用各自的優(yōu)勢(shì),即把政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營(yíng)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。PPP模式有6大優(yōu)點(diǎn)：（1）消除費(fèi)用的超支。（2）有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。（3）促進(jìn)投資主體多元化。（4）政府和民間部門可取長(zhǎng)補(bǔ)短，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。（5）使項(xiàng)目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,協(xié)調(diào)不同利益。（6）風(fēng)險(xiǎn)分配合理。

   （三）PPP的流程環(huán)節(jié)。財(cái)政部規(guī)定PPP操作流程包括項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行和項(xiàng)目移交五個(gè)階段，19個(gè)環(huán)節(jié)步驟。其中，項(xiàng)目識(shí)別包括項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評(píng)價(jià)和財(cái)政承受能力論證四個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目?jī)?chǔ)備包括管理構(gòu)架組成、方案實(shí)施編制和實(shí)施方案審核等3個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目采購(gòu)包括資格預(yù)審、采購(gòu)文件編制、響應(yīng)文件評(píng)審、談判與合同簽署4個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目執(zhí)行包括項(xiàng)目公司設(shè)立、融資管理、績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付和中期評(píng)估4個(gè)環(huán)節(jié)。項(xiàng)目移交包括移交準(zhǔn)備、性能測(cè)試、資產(chǎn)交割和績(jī)效評(píng)價(jià)4個(gè)環(huán)節(jié)。

   （四）PPP的模式分類。狹義的PPP模式被認(rèn)為是一系列項(xiàng)目運(yùn)作模式的總稱，包含BOT、TOT、BOO等運(yùn)作模式，更注重公私部門合作過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目資金管理。從財(cái)政部的相關(guān)文件中PPP的運(yùn)作模式主要有：委托運(yùn)營(yíng)（O＆M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）。發(fā)改委相關(guān)文件中涉及PPP的模式主要為：建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交（BOOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）。同時(shí)，要求對(duì)于有收費(fèi)基礎(chǔ)且通過(guò)收費(fèi)能完全收回投資成本的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，采用BOT或BOOT模式建設(shè)；對(duì)于收費(fèi)不足以收回投資成本且需政府補(bǔ)貼的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，采用BOT和BOO等模式建設(shè)；對(duì)于主要依靠政府付費(fèi)收回投資的項(xiàng)目，采用BOO模式建設(shè)�？傊�，國(guó)家提倡的模式，一般均包括運(yùn)營(yíng)O在內(nèi)。

   （五）PPP發(fā)展歷程。我國(guó)PPP的發(fā)展大致分為三個(gè)階段。一是初試階段（1995年-2003年）。PPP模式被亞行、世行作為一種新興項(xiàng)目融資方式引入國(guó)內(nèi)，成都、長(zhǎng)沙等電廠BOT試點(diǎn)開始運(yùn)營(yíng)。二是多部門探索階段（2004年-2013年）。2004年，建設(shè)部首先發(fā)布實(shí)施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，在城市供水、污水處理和燃?xì)夤��?yīng)等領(lǐng)域大規(guī)模實(shí)踐。隨后，交通、環(huán)保和國(guó)資委等主管部門以及各級(jí)地方政府紛紛大力探索推進(jìn)PPP模式，既出現(xiàn)政府或投資人怠慢履約甚至違約的問(wèn)題，也有北京地鐵四號(hào)線和國(guó)家體育場(chǎng)等成功的典型案例。三是規(guī)范運(yùn)作階段2014年至今。2014年5月財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)合作資本模式操作指南的通知》，對(duì)PPP模式適用范圍、環(huán)節(jié)操作提出明確要求，同時(shí)成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)組和政府和社會(huì)資本合作中心。9月，又下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，成為財(cái)政部力推PPP模式以來(lái)的第一個(gè)正式文件。國(guó)務(wù)院出臺(tái)了與PPP密切相關(guān)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的意見》，PPP成為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資主渠道。

   二、臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式推進(jìn)情況

   為確保PPP工作的順利開展，臨汾市高度重視PPP模式推廣應(yīng)用工作，將其作為重點(diǎn)工作進(jìn)行安排部署，多措并舉，全市PPP工作穩(wěn)步推進(jìn)，取得了階段性成效。

   （一）成立組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，明確責(zé)任分工。結(jié)合臨汾市實(shí)際，對(duì)照上級(jí)要求，進(jìn)一步健全完善了全市PPP工作推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。2016年12月成立了政府和社會(huì)資本合作PPP項(xiàng)目工作領(lǐng)導(dǎo)組，由市委常委、常務(wù)副市長(zhǎng)擔(dān)任組長(zhǎng)，市發(fā)展改革委、市財(cái)政局等20個(gè)部門為成員單位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市PPP項(xiàng)目推進(jìn)工作，研究制定政府和社會(huì)資本合作的政策措施，協(xié)調(diào)解決工作推進(jìn)中的重大問(wèn)題和事項(xiàng)。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施工作組辦公室、公共服務(wù)工作組辦公室，分別設(shè)在市發(fā)展改革委、市財(cái)政局，按照職責(zé)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作，辦公室主任分別由市發(fā)展改革委主任、市財(cái)政局局長(zhǎng)兼任。2016年6月，經(jīng)市編辦批準(zhǔn)，在市財(cái)政局成立了政府和社會(huì)資本合作PPP中心，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)。轄區(qū)內(nèi)有關(guān)縣市區(qū)也按照要求成立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)組，基本建立了全市上下銜接、協(xié)調(diào)推進(jìn)的工作格局。

   （二）加強(qiáng)工作協(xié)同，狠抓項(xiàng)目落實(shí)。據(jù)市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，截止2017年10月全市擬采用政府和社會(huì)資本合作PPP模式，且已錄入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)的公共服務(wù)類項(xiàng)目已達(dá)53個(gè)，投資規(guī)模331.8億元。其中，已經(jīng)省財(cái)政廳審核通過(guò)的項(xiàng)目24個(gè)，投資規(guī)模179.5億元。從項(xiàng)目類別看，已錄入財(cái)政PPP綜合信息平臺(tái)的項(xiàng)目中，市政工程項(xiàng)目21個(gè)，投資96億元；生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目3個(gè)，投資29億元；城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項(xiàng)目2個(gè)，投資26.5億元；旅游項(xiàng)目3個(gè)，投資17.8億元；教育項(xiàng)目6個(gè)，投資64.5億元；交通運(yùn)輸項(xiàng)目8個(gè)，投資57.8億元，安居工程項(xiàng)目1個(gè)，投資4.2億元；醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目3個(gè)，投資13.8億元；文化項(xiàng)目4個(gè)，投資6.7億元；體育項(xiàng)目1個(gè)投資2億元；科技類項(xiàng)目1個(gè)投資12.6億元。分縣市區(qū)看，市本級(jí)項(xiàng)目7個(gè)，投資94.1億元；臨汾開發(fā)區(qū)1個(gè)，投資14.2億元。17個(gè)縣市區(qū)中，已有13個(gè)縣市項(xiàng)目錄入財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)。

   市發(fā)改委積極與住建、水利、交通、國(guó)土、經(jīng)信等行業(yè)主管部門溝通協(xié)調(diào)，儲(chǔ)備了一批手續(xù)較為齊全，發(fā)展前景良好，具備PPP模式操作條件的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項(xiàng)目，并建立了動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。據(jù)市發(fā)改委統(tǒng)計(jì)，目前，全市共儲(chǔ)備基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目76項(xiàng)，總投資673.34億元。簽約項(xiàng)目3項(xiàng)，總投資9.4億元，均為重大市政工程類項(xiàng)目，新開工項(xiàng)目1項(xiàng)，總投資2.5億元，為重大市政工程類項(xiàng)目。同時(shí)，根據(jù)省、市要求，加大工作力度，認(rèn)真落實(shí)工作責(zé)任，圓滿的完成了我市PPP儲(chǔ)備項(xiàng)目入選國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)任務(wù)。

   （三）強(qiáng)化宣傳引進(jìn)，抓好項(xiàng)目推介。為推進(jìn)市政府和社會(huì)資本合作工作，有關(guān)部門積極對(duì)外宣傳，邀請(qǐng)社會(huì)資本來(lái)臨汾投資。已通過(guò)省發(fā)展改革委平臺(tái)推介了安澤至沁水高速公路項(xiàng)目。同時(shí)，與北京北科歐遠(yuǎn)科技有限公司、聚光科技（杭州）股份有限公司等20余家社會(huì)資本進(jìn)行了對(duì)接，推介臨汾市較為成熟的交通運(yùn)輸、環(huán)境保護(hù)、重大市政工程等領(lǐng)域項(xiàng)目。

   （四）規(guī)范項(xiàng)目管理，做好示范引領(lǐng)。市財(cái)政局制定了《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目工作參考流程及財(cái)政內(nèi)部分工的函》《臨汾市政府和社會(huì)資本合作（PPP）咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)管理暫行辦法》等符合臨汾市實(shí)際的政策、管理辦法，制作了PPP操流程圖、承接PPP項(xiàng)目主要流程，進(jìn)一步規(guī)范了PPP相關(guān)工作。通過(guò)公開招標(biāo)，確定了10家PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，為全市PPP工作提供咨詢支持。在政府有關(guān)部門的大力運(yùn)作下，出現(xiàn)一批組織形式高效、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)順暢、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合理的PPP項(xiàng)目。據(jù)市財(cái)政局統(tǒng)計(jì)，全市已列入省級(jí)以上的示范PPP項(xiàng)目共5個(gè)。其中，被財(cái)政部列入第三批國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目1個(gè)，為堯都區(qū)澇洰河生態(tài)建設(shè)潤(rùn)州園政企合作PPP項(xiàng)目，該項(xiàng)目已獲得省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金100萬(wàn)元和中央PPP項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金500萬(wàn)元；列入省級(jí)首批示范項(xiàng)目2個(gè)，為臨汾河西污水處理和龍?jiān)~凈水改擴(kuò)建項(xiàng)目；列入省級(jí)第三批示范項(xiàng)目為洪洞甘亭工業(yè)園新能源汽車產(chǎn)業(yè)園建設(shè)工程項(xiàng)目和洪洞河西新區(qū)主干道道路工程項(xiàng)目，分別獲得省級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金100萬(wàn)元和60萬(wàn)元。

   目前，已上報(bào)財(cái)政部申請(qǐng)國(guó)家級(jí)（第四批）示范項(xiàng)目12個(gè)，這些項(xiàng)目均通過(guò)“兩評(píng)一案”（物有所值和財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)、實(shí)施方案）。已申報(bào)省級(jí)（第四批）示范項(xiàng)目11個(gè)。初步形成了重點(diǎn)推進(jìn)、梯次配備和示范引領(lǐng)的PPP項(xiàng)目建設(shè)新格局。

   三、臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式存在的困難和問(wèn)題

   本次課題調(diào)研，對(duì)市發(fā)改委、財(cái)政局、住建局、公用局以及3個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或社會(huì)資本方進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查，征詢到一些困難和問(wèn)題建議。

   （一）一些PPP項(xiàng)目存在不規(guī)范現(xiàn)象。成功實(shí)施PPP模式吸引社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有靠于規(guī)范的項(xiàng)目實(shí)施。但PPP項(xiàng)目組織形式多樣，涉及環(huán)節(jié)較多、準(zhǔn)備資料繁雜、評(píng)價(jià)審批復(fù)雜，一些政府部門或社會(huì)資本方多為初次組織PPP項(xiàng)目，實(shí)際操作中難免存在不規(guī)范的問(wèn)題。主要有項(xiàng)目識(shí)別階段中的投資區(qū)域全方位調(diào)研不足、資料準(zhǔn)備不全、物有所值評(píng)價(jià)定性定量分析粗淺；項(xiàng)目準(zhǔn)備階段中實(shí)施方案編制不合理、合同不周全、風(fēng)險(xiǎn)和利益分擔(dān)有失公允等；項(xiàng)目采購(gòu)階段中社會(huì)資本和融資主體響應(yīng)文件不規(guī)范；項(xiàng)目執(zhí)行階段中質(zhì)量管理措施預(yù)估不全、獎(jiǎng)勵(lì)懲處不明確；項(xiàng)目移交的內(nèi)容條件標(biāo)準(zhǔn)有疏漏等。

   （二）PPP項(xiàng)目管理存在交叉問(wèn)題。雖然國(guó)家和省出臺(tái)了有關(guān)政策文件，明確發(fā)改和財(cái)政分工，但是執(zhí)行落實(shí)中兩個(gè)部門間存在交叉也存在區(qū)別，讓社會(huì)資本進(jìn)入時(shí)存在諸多顧慮。比如，部分發(fā)改部門推進(jìn)實(shí)施的PPP項(xiàng)目由于未經(jīng)財(cái)政部門組織的專家論證或者不符合財(cái)政部門評(píng)審要求難以納入財(cái)政預(yù)算內(nèi)管理范疇。

   （三）地方財(cái)政承受能力有限。財(cái)政承受能力論證是PPP項(xiàng)目入庫(kù)和實(shí)施的前提條件。財(cái)政承受能力論證只在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助這兩種付費(fèi)模式下進(jìn)行論證。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門要對(duì)本地區(qū)擬實(shí)施的PPP項(xiàng)目出具財(cái)政承受能力論證報(bào)告審核意見，方可納入PPP項(xiàng)目開發(fā)目錄管理，即PPP項(xiàng)目入庫(kù)。財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例不超10%。按此標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算，全市可用于PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力僅約4-5億元水平，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

   （四）專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才缺乏。PPP模式的運(yùn)作廣泛采用項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式，進(jìn)行結(jié)構(gòu)融資，需要比較復(fù)雜的國(guó)家政策、法律、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)。要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。要求政府部門的推介、審批和實(shí)施機(jī)構(gòu)必須有相關(guān)專業(yè)人才，同時(shí)還需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。據(jù)調(diào)查，市發(fā)改委、財(cái)政局、住建局、公用局等主管或?qū)嵤┎块T及社會(huì)資本方均反映缺乏有關(guān)PPP項(xiàng)目運(yùn)作的專業(yè)人才，且缺乏有資深經(jīng)驗(yàn)的當(dāng)?shù)刈稍儥C(jī)構(gòu)，致使全市許多PPP項(xiàng)目不得不遠(yuǎn)道聘用北京、太原等大城市的咨詢機(jī)構(gòu)。

   （五）征地拆遷和手續(xù)審批進(jìn)度較慢。據(jù)調(diào)查，部分PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，因工程項(xiàng)目施工區(qū)域涉及村鎮(zhèn)較多，土地及地上附著物賠償協(xié)調(diào)工作鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展開較為困難，項(xiàng)目公司協(xié)調(diào)難度加大，影響了工程的整體推進(jìn)。個(gè)別項(xiàng)目還存在村民阻工問(wèn)題，制約工程實(shí)施。同時(shí)，部分PPP項(xiàng)目的可研批復(fù)、規(guī)劃手續(xù)、土地手續(xù)、施工許可、實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)等手續(xù)因種種情況需要修改、補(bǔ)充和完善，一個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作和成功實(shí)施往往需要較長(zhǎng)的時(shí)間。

   （六）后期的運(yùn)營(yíng)和管理受到忽視。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)10-30年，運(yùn)營(yíng)維護(hù)是PPP項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間最長(zhǎng)的階段，是成本大量投入到貸款逐步收回的階段，也是還款風(fēng)險(xiǎn)的主要發(fā)生期。做好后期的運(yùn)營(yíng)和管理往往是PPP雙贏的關(guān)鍵，因此，PPP項(xiàng)目需要有全生命周期的理念。目前，臨汾市的PPP項(xiàng)目大多數(shù)在項(xiàng)目建設(shè)或申報(bào)待批復(fù)階段，實(shí)際開始真正運(yùn)營(yíng)還為少數(shù)，存在運(yùn)營(yíng)管理經(jīng)驗(yàn)缺乏、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判不足的問(wèn)題，應(yīng)引起各有關(guān)方面的高度重視。

   四、對(duì)臨汾市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的對(duì)策建議

   PPP模式作為一種還未足夠成熟的社會(huì)融資模式和經(jīng)濟(jì)建設(shè)方式，無(wú)論是從頂層設(shè)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)控制、管理能力、人才引進(jìn)等，都需要政府部門和社會(huì)資本方通力合作。

   （一）加強(qiáng)PPP項(xiàng)目實(shí)際操作流程的規(guī)范性指導(dǎo)。一是應(yīng)根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)合作資本模式操作指南的通知》，制定符合臨汾實(shí)際并更具操作性，適用于發(fā)改委、財(cái)政局兩部門的《PPP項(xiàng)目操作流程圖》，強(qiáng)化對(duì)各縣、市、區(qū)的政策性支持和技術(shù)性指導(dǎo)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目高效、有序?qū)嵤�。二是住建、公用、交通等政府�?shí)施部門應(yīng)加強(qiáng)與審批部門的溝通協(xié)調(diào)，加大對(duì)其參與的項(xiàng)目公司在申報(bào)手續(xù)方面的指導(dǎo)力度，在制度框架、采購(gòu)流程、標(biāo)準(zhǔn)合同等方面提供技術(shù)支持、知識(shí)共享，提高政府部門項(xiàng)目規(guī)劃、設(shè)計(jì)和監(jiān)管能力，及時(shí)總結(jié)PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。三是社會(huì)資本方要尋求咨詢機(jī)構(gòu)的支持，配備專業(yè)人員，完善相關(guān)手續(xù)，切實(shí)按照國(guó)家規(guī)定流程和步驟規(guī)范操作。

   （二）理順部門管理權(quán)限。從省市層面加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，理清發(fā)改委和財(cái)政兩部門在PPP項(xiàng)目推介、論證、評(píng)價(jià)和審批等方面的管理權(quán)限，破除機(jī)制制約，確保PPP項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行順暢。

   （三）強(qiáng)化PPP項(xiàng)目人才培訓(xùn)和引進(jìn)。根據(jù)PPP項(xiàng)目需要比較復(fù)雜的國(guó)家政策、法律、工程、評(píng)價(jià)、金融和財(cái)務(wù)等方面的知識(shí)的新形勢(shì)新任務(wù)要求，建議一是將PPP項(xiàng)目涉及的專業(yè)人才引進(jìn)納入各縣市區(qū)政府人才引進(jìn)戰(zhàn)略規(guī)劃，制定優(yōu)惠政策，注重激勵(lì)機(jī)制，為發(fā)改、財(cái)政部門配備專門PPP項(xiàng)目高素質(zhì)綜合性人才。二是繼續(xù)組織市直、縣（市、區(qū)）政府主管部門以及社會(huì)資本方人員參加政府和社會(huì)資本合作專題培訓(xùn)班，進(jìn)一步學(xué)習(xí)、掌握PPP模式的相關(guān)政策和常識(shí)。三是社會(huì)資本方應(yīng)高度重視，大力支持選調(diào)、引進(jìn)專業(yè)人才參與PPP項(xiàng)目，同時(shí)加強(qiáng)與咨詢機(jī)構(gòu)的溝通合作。

   （四）加快征地拆遷和手續(xù)審批進(jìn)度。有關(guān)市縣鄉(xiāng)村各級(jí)政府部門應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動(dòng)，充分利用自身的優(yōu)勢(shì),發(fā)揮政府部門的社會(huì)責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力，主要解決好征地拆遷、土地附著物賠償和村民阻工等問(wèn)題，同時(shí)，創(chuàng)新方式方法，強(qiáng)化操作指導(dǎo)，加快PPP項(xiàng)目手續(xù)審批力度。

   （五）加大PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期管理。在PPP模式下，如果缺少外部約束，私人部門會(huì)在利益的驅(qū)使下，利用基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的壟斷性獲取暴利，有效監(jiān)管成為PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。PPP作為長(zhǎng)達(dá)20—30年的項(xiàng)目，也特需建立運(yùn)營(yíng)周期的管理體系，實(shí)施動(dòng)態(tài)的管理。政府部門在項(xiàng)目識(shí)別、設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)和移交各階段來(lái)考慮財(cái)政的可持續(xù)性，根據(jù)中長(zhǎng)期的財(cái)政規(guī)劃和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)周期內(nèi)的財(cái)政支出，進(jìn)行財(cái)政承受能力的論證來(lái)防控風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，應(yīng)借鑒國(guó)內(nèi)外成功PPP模式的典型案例規(guī)范合同簽署、建立長(zhǎng)效科學(xué)的運(yùn)營(yíng)監(jiān)管制度，確保PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及移交順利進(jìn)行。