目前頗受關(guān)注的劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；�金的方案，已經(jīng)取得一定進(jìn)展。一份名為《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；�金實(shí)施方案》的文件初稿（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》初稿）日前已由國(guó)家財(cái)政部牽頭擬定，并征求過(guò)國(guó)資委、人社部、社�；�金理事會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)的意見(jiàn)。

劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；�金的思路早在2013年11月的十八屆三中全會(huì)上就已經(jīng)被明確提出，2015年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》就明確提出，國(guó)家根據(jù)需要將部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金管理機(jī)構(gòu)持有，分紅和轉(zhuǎn)讓收益用于彌補(bǔ)養(yǎng)老等社會(huì)保障資金缺口。2016年的全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在其政府工作報(bào)告中，首次明確提出要制定劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金的辦法。

目前劃轉(zhuǎn)思路各方基本統(tǒng)一到一個(gè)共識(shí)上，對(duì)國(guó)有資本的劃轉(zhuǎn)工作或?qū)⒃谥醒肫髽I(yè)和地方國(guó)有企業(yè)兩個(gè)層面分別實(shí)施兩步走的劃轉(zhuǎn)路徑，并用三年左右的時(shí)間，完成本輪劃轉(zhuǎn)。

關(guān)于本次國(guó)資劃轉(zhuǎn)社�；�金的規(guī)模，目前尚無(wú)定論。中金公司曾測(cè)算，如果把國(guó)有企業(yè)股權(quán)每五年劃撥10%給社�；�金，至2030年劃撥至40%后保持不變，需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)的資金總規(guī)模相當(dāng)于16萬(wàn)億元。而新華社的一篇消息援引中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院發(fā)布的中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)社�；�金缺口10萬(wàn)億。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)從相關(guān)部門(mén)以及有關(guān)專(zhuān)家多方綜合信息顯示，中央企業(yè)國(guó)有資本在本輪劃轉(zhuǎn)的規(guī)模簡(jiǎn)單測(cè)算可能在4萬(wàn)億左右。

綜合來(lái)看，第一批劃轉(zhuǎn)涉及的中央企業(yè)將包括商業(yè)類(lèi)中央管理企業(yè)，中央金融機(jī)構(gòu)的國(guó)有資本。其他中央企業(yè)和其他國(guó)有資本，將會(huì)是在第二階段完成劃轉(zhuǎn)工作。據(jù)了解，央企國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)開(kāi)始后，地方國(guó)有企業(yè)的國(guó)資劃轉(zhuǎn)也將按照兩步走的思路同步展開(kāi)。

相關(guān)專(zhuān)家分析說(shuō)，《方案》的出臺(tái)未來(lái)也將對(duì)社�；�金的運(yùn)營(yíng)、管理等產(chǎn)生多重影響。財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任文宗瑜對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，截止到目前，國(guó)內(nèi)還沒(méi)有一個(gè)明確針對(duì)社�；�金的中長(zhǎng)期預(yù)算。未來(lái)這份方案的出臺(tái)，可以為日后社保基金預(yù)算“支出缺口”的測(cè)算提前做一個(gè)準(zhǔn)備。

劃轉(zhuǎn)規(guī)模博弈

中國(guó)社保資金收支壓力越來(lái)越大、需要通過(guò)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)的思路早已在各層面形成共識(shí)。事實(shí)上，自十八屆三中全會(huì)提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的要求后，相關(guān)工作便已經(jīng)展開(kāi)。

財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉在2015年的“中國(guó)發(fā)展高層論壇”上提出，要將一部分國(guó)有資產(chǎn)劃撥轉(zhuǎn)入社�；�金、對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)充，以彌補(bǔ)上一代人造成的養(yǎng)老金缺口，并且如此才有條件適時(shí)降低社保費(fèi)率。

人社部新聞發(fā)言人李忠也曾在人社部新聞發(fā)布會(huì)上表示，社保基金成立初期的主要資金來(lái)源渠道之一，即國(guó)有股的減轉(zhuǎn)持，目前正隨著國(guó)有企業(yè)改制接近尾聲而逐漸枯竭：“社保基金需要拓展新的籌資渠道”。

據(jù)了解，2014年由財(cái)政部牽頭，國(guó)資委、人社部、社�；�金理事會(huì)、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)參加，專(zhuān)門(mén)成立了名為“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”的部際研究工作小組，負(fù)責(zé)研究起草劃轉(zhuǎn)頂層方案。

之后的十八屆五中全會(huì)再次明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；�金”的要求。到2015年年底，國(guó)務(wù)院高層在聽(tīng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革情況匯報(bào)時(shí)，指示要盡快就劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；�金拿出意見(jiàn)。

此后，國(guó)家財(cái)政部帶頭起草了《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社�；�金實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），并向部際研究工作小組成員，即國(guó)資委、人社部、社�；�金理事會(huì)等部門(mén)征求意見(jiàn)。知情人士透露稱(chēng)，今年以來(lái)，部際研究工作小組至少兩次向國(guó)務(wù)院做了專(zhuān)題匯報(bào)，同時(shí)還進(jìn)行了多次討論。

2016年5月，國(guó)資委、財(cái)政部、人社部等部際研究工作小組成員部門(mén)組織了一次座談會(huì)，這次座談會(huì)上，《方案》初稿迎來(lái)了一次專(zhuān)項(xiàng)討論，當(dāng)時(shí)會(huì)議的主要議題之一，是針對(duì)國(guó)資委就《方案》初稿提出的反饋意見(jiàn)進(jìn)行集中研討。

有專(zhuān)家預(yù)測(cè)，從最新的討論進(jìn)展看，最終的劃轉(zhuǎn)規(guī)�？赡茉�4萬(wàn)億元到5萬(wàn)億元之間，但這仍需要各方和國(guó)務(wù)院的最終確定。

一名國(guó)資人士表示：“產(chǎn)生一些差異很正常，劃轉(zhuǎn)頂層方案的討論本身就是需要探索的新事情，各方的認(rèn)識(shí)總有一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，還要從各自的角度來(lái)均衡部門(mén)利益，因此不可能初始就完全達(dá)成一致意見(jiàn)”。

一位關(guān)注《方案》進(jìn)展的有關(guān)人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，劃轉(zhuǎn)規(guī)模是根據(jù)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌時(shí)期以及后續(xù)相關(guān)政策規(guī)定中，因國(guó)有企業(yè)職工享受視同繳費(fèi)年限造成的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)不足，而形成的歷史債務(wù)所確定下來(lái)的。待國(guó)務(wù)院最終確定劃轉(zhuǎn)規(guī)模之后，今后各個(gè)部門(mén)可以根據(jù)實(shí)際情況，結(jié)合基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革持續(xù)研究更精確的劃轉(zhuǎn)規(guī)模。

在中央層面商議國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案之際，地方層面已然先行一步。中國(guó)企業(yè)改革與發(fā)展研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)周放生以山東為例，表示在經(jīng)歷不止一次國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)后，山東省國(guó)資委和山東省社�；�金理事會(huì)現(xiàn)在分別持有企業(yè)70%和30%的國(guó)有資本，周放生對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)：“我覺(jué)得這個(gè)比例還是合適的，山東帶頭帶得不錯(cuò)”。

除了山東，遼寧省也于今年上半年率先啟動(dòng)了國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的實(shí)踐嘗試，成為又一個(gè)“吃螃蟹”的省份。

劃轉(zhuǎn)層級(jí)圈定

在劃轉(zhuǎn)層級(jí)的圈定上，比如上市公司是否應(yīng)該納入最終的劃轉(zhuǎn)頂層方案中，亦成為《方案》研究工作小組商討的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

多年以來(lái)，全國(guó)社會(huì)保障基金的“蓄水池”來(lái)源于中央企業(yè)股權(quán)劃轉(zhuǎn)的兩條輸送途徑，除了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算，再劃轉(zhuǎn)進(jìn)入社保基金的辦法，便是根據(jù)2009年財(cái)政部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)、社保基金會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《境內(nèi)證券市場(chǎng)轉(zhuǎn)持部分國(guó)有股充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）的要求，劃轉(zhuǎn)相關(guān)上市公司10%股權(quán)用來(lái)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金。

一名財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜以鴮?duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，在討論國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的問(wèn)題時(shí)，需要厘清的一個(gè)前提是，全國(guó)社會(huì)保障基金和地方社會(huì)保障基金之間存在區(qū)別。比如山東劃轉(zhuǎn)的對(duì)象是地方社會(huì)保障基金，由地方財(cái)政承擔(dān)財(cái)政責(zé)任，而多部委正在商議的頂層方案針對(duì)的是全國(guó)社會(huì)保障基金，其主要由中央財(cái)政承擔(dān)財(cái)政責(zé)任。

值得注意的是，除了地方社保基金與全國(guó)社�；�金之間的差異，從劃轉(zhuǎn)層級(jí)上看，山東劃轉(zhuǎn)非上市公司股權(quán)的辦法，此前也鮮有個(gè)例�！俺泽π贰钡纳綎|動(dòng)刀的部分不僅僅是上市公司股權(quán)，還包括非上市公司股權(quán)。

最新的頂層劃轉(zhuǎn)方案中，對(duì)于劃轉(zhuǎn)層級(jí)如何圈定？是沿襲既有的中央企業(yè)上述兩條主要?jiǎng)澽D(zhuǎn)途徑，還是會(huì)“嘗鮮”以山東為先行代表的非上市公司股權(quán)？

財(cái)政部財(cái)科所公共資產(chǎn)研究中心主任文宗瑜認(rèn)為，最好是劃轉(zhuǎn)國(guó)有上市公司股權(quán)。需要注意的一點(diǎn)是，在劃轉(zhuǎn)上市公司股權(quán)過(guò)程中，比如上述2009年的《實(shí)施辦法》，在執(zhí)行過(guò)程中遇到了一些需要調(diào)整的地方，比如涉及過(guò)戶(hù)、審批程序等問(wèn)題，沒(méi)有得到最佳解決，影響了后來(lái)執(zhí)行的持續(xù)性。

文宗瑜對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)：“嚴(yán)格意義上來(lái)講，如果是非上市公司劃轉(zhuǎn)，很難變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)。即便流轉(zhuǎn)，還涉及到公開(kāi)透明操作的問(wèn)題，從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，針對(duì)上市公司操作將便利許多，上市公司信息公開(kāi)，股權(quán)流通性相對(duì)較好”。

周放生則表示，事實(shí)上，所有的國(guó)有股權(quán)都能流轉(zhuǎn)，非上市公司股權(quán)劃轉(zhuǎn)并非不能考慮，如果劃轉(zhuǎn)了，首先是分紅，然后是進(jìn)入產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)掛牌轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥募夹g(shù)上來(lái)說(shuō)，沒(méi)有太大問(wèn)題。

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)獲悉，正在商討中的劃轉(zhuǎn)《方案》，很有可能將中央和地方國(guó)有及國(guó)有控股大中型企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)一律納入劃轉(zhuǎn)范圍，公益類(lèi)企業(yè)和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的除外，國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，劃轉(zhuǎn)其所屬一級(jí)子企業(yè)的股權(quán)；國(guó)有控股企業(yè)或已整體上市的，將直接劃轉(zhuǎn)股權(quán)。而全國(guó)社會(huì)保障基金因持有國(guó)有股劃轉(zhuǎn)、投資等原因形成的上市企業(yè)和非上市企業(yè)股權(quán)則不一定納入劃轉(zhuǎn)范圍。

至于劃轉(zhuǎn)的比例，2009年出臺(tái)的《實(shí)施辦法》曾要求，劃轉(zhuǎn)相關(guān)上市公司10%股權(quán)用來(lái)充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金。非上市公司中，需要?jiǎng)澽D(zhuǎn)的國(guó)有股權(quán)的比例或許將會(huì)達(dá)到15%。

劃轉(zhuǎn)“兩步走”

尚在討論中的劃轉(zhuǎn)《方案》將在中央企業(yè)和地方國(guó)有企業(yè)兩個(gè)層面分別實(shí)施兩步走的劃轉(zhuǎn)路徑，并用三年左右的時(shí)間，完成本輪劃轉(zhuǎn)。

前述財(cái)政預(yù)算領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，中央層面由國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)劃轉(zhuǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，財(cái)政部、人社部、國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)等部門(mén)各司其職，各負(fù)其責(zé)，出臺(tái)具體辦法。待國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案出臺(tái)，全國(guó)各地便會(huì)遵照?qǐng)?zhí)行，由各省政府負(fù)責(zé)本區(qū)域的專(zhuān)項(xiàng)劃轉(zhuǎn)工作。

事實(shí)上，在上述兩步走劃轉(zhuǎn)目標(biāo)討論之前，更早追溯到20多年前，關(guān)于國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的議題討論就曾提上日程。

一名當(dāng)時(shí)的改革討論親歷者回憶，1992年左右，那時(shí)候還沒(méi)有建立全國(guó)社保制度，當(dāng)時(shí)包括國(guó)家體改委、國(guó)家計(jì)委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、財(cái)政部、國(guó)資局等多部門(mén)參與的討論中，國(guó)家體改委相關(guān)人士提出，國(guó)有資本既然是全國(guó)人民的，就應(yīng)該把一部分國(guó)有股權(quán)劃轉(zhuǎn)出來(lái)，用相關(guān)的收益資本來(lái)建立社保基金，或者補(bǔ)充社�；�金。

上述改革親歷者對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)說(shuō)：“最開(kāi)始提出這么一個(gè)思路，但是當(dāng)時(shí)沒(méi)有形成更具體的部門(mén)思路，只是我們?cè)谟懻撚嘘P(guān)十四屆三中全會(huì)的決定的相關(guān)課題過(guò)程當(dāng)中，體改委有人提議將國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的問(wèn)題一并納入考慮”。他進(jìn)一步表示，1992年時(shí)，參與討論的部門(mén)之間并沒(méi)有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，比如有部門(mén)擔(dān)憂如果劃轉(zhuǎn)之后，相應(yīng)股權(quán)便會(huì)分散。

周放生認(rèn)為，從這一輪改革的新情況看，如果日后國(guó)有股權(quán)能順利轉(zhuǎn)移一部分到社保中，便實(shí)現(xiàn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)范圍內(nèi)的股權(quán)多元化。即便劃轉(zhuǎn)給全國(guó)社保基金的股權(quán)依舊是國(guó)有股權(quán)，也比單一股東來(lái)得有進(jìn)步。他說(shuō)：“股權(quán)多元化是一個(gè)方向，包括兩個(gè)概念，一個(gè)是國(guó)有經(jīng)濟(jì)內(nèi)部的股權(quán)多元化，還有一個(gè)是混合所有制改革的股權(quán)多元化”。

周放生還表示，這種股權(quán)多元化的意義，在于未來(lái)社�；�金作為股東有利益訴求，會(huì)要求分紅以用來(lái)補(bǔ)充社�；�金的不足。這種利益訴求會(huì)對(duì)企業(yè)產(chǎn)生一個(gè)倒逼機(jī)制，企業(yè)若要滿足股東分紅要求，自然就得創(chuàng)造利潤(rùn)和效益，追求效益利潤(rùn)的要求將得以更好實(shí)現(xiàn)。從道理上講，國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保，將是股東（全國(guó)人民）實(shí)現(xiàn)利益分享的可行通道和制度安排。

填補(bǔ)社�；�金預(yù)算短板

除了國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的前端細(xì)項(xiàng)，社�；�金劃轉(zhuǎn)之后的運(yùn)營(yíng)、管理、使用等后端內(nèi)容，尚待進(jìn)一步的探討。

文宗瑜稱(chēng)，在方案制定之前，目前尚未有針對(duì)社�；�金缺口的準(zhǔn)確匡算，未來(lái)即便方案出臺(tái)后，也要持續(xù)對(duì)各個(gè)省市進(jìn)行數(shù)據(jù)測(cè)算，尤其在目前社�；�金沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌的背景下，更需要具體到省市的詳細(xì)測(cè)算。

在中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文看來(lái)，所謂的社�；�金“缺口”，是指當(dāng)年的收入和支出的差額，就是指現(xiàn)金流的問(wèn)題。而動(dòng)議國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案出臺(tái)的原因之一，便包括解決該“現(xiàn)金流”問(wèn)題。

一位熟悉情況的人士表示，在未來(lái)的國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保的承接主體上，劃轉(zhuǎn)的中央企業(yè)國(guó)有資本將可能由國(guó)務(wù)院委托社�；�金會(huì)負(fù)責(zé)集中持有，單獨(dú)核算。如果日后條件成熟，經(jīng)過(guò)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)，可組建養(yǎng)老金管理公司。而地方劃轉(zhuǎn)的國(guó)有資本，由省政府設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司，集中持有、管理和運(yùn)營(yíng)，也可以委托本省具有國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)功能的公司專(zhuān)戶(hù)管理。

另?yè)?jù)了解，隨著劃轉(zhuǎn)《方案》的即將出臺(tái)，未來(lái)全國(guó)社�；�金理事會(huì)的部分職能工作或許也將做出相應(yīng)的改變。全國(guó)社會(huì)保障基金從2000年成立到現(xiàn)在，依舊在等待針對(duì)社�；�金運(yùn)營(yíng)管理的更加詳細(xì)的規(guī)劃。

文宗瑜建議，未來(lái)要盡快啟動(dòng)社�；�金中長(zhǎng)期預(yù)算，需針對(duì)未來(lái)5年乃至10年的社保基金缺口進(jìn)行測(cè)算。未來(lái)社保基金理事會(huì)應(yīng)該每年把持有的劃轉(zhuǎn)股權(quán)價(jià)值，變現(xiàn)額等信息定期公告，比如一年兩次公告，因?yàn)樯绫；�金是�?guó)有資產(chǎn)，公眾享有知情權(quán)。

鄭秉文表示，長(zhǎng)期以來(lái)，并沒(méi)有比較明確的關(guān)于全國(guó)社保基金的法律依據(jù)和政策依據(jù)，伴隨著國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保頂層方案的商議，同步商議并完善全國(guó)社保基金預(yù)算體系不失為一個(gè)良好的契機(jī)。

與社保基金預(yù)算的短板形成對(duì)比的是，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革已經(jīng)在推動(dòng)中。按照相關(guān)文件的要求，提高國(guó)有資本收益上繳比例正在持續(xù)推進(jìn)中，有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)有資本收益中劃入公共財(cái)政的比例已經(jīng)在2014年提高到13%，此后每年提高3%，目前已提高到19%，未來(lái)每年都會(huì)根據(jù)實(shí)際情況作出調(diào)整。